王心禾
  參與型行政是轉變政府職能和創新行政管理方式的重要路徑支撐。研究和推進參與型行政,應當確立正確的方法論,堅持法治行政原理,既重視參與型行政的積極作用,又充分認識參與型行政的界限。
  首先,參與型行政論是以行政主體為基礎展開的。經典行政法學理論認為,行政權的歸屬者稱為行政主體。在國民主權原理下,行政權的本來歸屬者是國民,而基於國民的莊重委托,行政權歸屬於各級行政機關,並由歸屬於行政機關的公務員依法行使。在依法行使行政權力的行政主體之外,“強調官民的協動、伙伴關係以及市民參入的理念”,甚至賦予私人以“行政的共同形成者的地位”,將“之前被視為應當由官方實施的”某些工作委托給民間或者予以民營化,這就為參與型行政提供了空間。換言之,參與型行政是指引入民間資本、民間活力和民間技術專長,對傳統的行政主體進行“協動”、“協治”,是對傳統行政的一種補充、補強和發展。
  其次,劃清參與型行政的概念界限。參與型行政和行政過程中的參與,是兩個不同的概念,不宜將其混用且籠統地主張參與型行政在國家治理中的絕對作用。所謂參與型行政,亦稱互動型行政,是指行政機關及其他組織在行使國家行政權,從事國家事務和社會公共事務管理的過程中,廣泛吸收公民參與行政決策、行政計劃、行政立法、行政決定、行政執行的過程。充分尊重公民的自主性、自立性和創造性,承認公民在行政管理中的一定程度的主體性,明確公民參與行政的權利和行政機關的責任和義務,共同創造互動、協調、協商和對話行政的程序和制度。單純的參與不一定能構成參與型行政。
  再次,正確理解參與型行政的必要性。這一必要性表現為諸多方面:有助於實現以人為本;有助於剋服間接民主制的不足,確保行政主體及其公務員依法行政;有助於全面、準確地把握公民需求,從而提升行政服務水準;有助於縮小甚至消除公民和行政的認識差異和隔閡,以便及時進行協調處理;有助於防止和糾正行政部門的本位主義,等等。在主張參與型行政的必要性時,其不必要性往往也相伴而生——既然是“基於國民的莊重委托”讓行政主體所行使的行政權具有了合憲性和正統性,那麼,在行政過程中行使行政權,應將公民的參與限定在科學合理的必要限度之內。
  最後,需要探討公民的內涵和外延。參與型行政所指向的參與主體具有多樣性,不僅因人而異,而且會因事務、時期、領域或者階段不同而形態各異。對於參與型行政來說,重要的是如何吸納屬於“沉默的大多數”的意見。只有正確把握參與型行政的作用和界限,致力於完善行政權力的授予、委托和運作的機制、制度和理論,為參與型行政提供程序上和實體上的保障,才能讓規則、標準、程序和秩序成為參與型行政與社會治理共通的目標價值。  (原標題:參與型行政也有限度)
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